基层反映：关于推行“四所合一”机构改革后基层安全监管的几点建议

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2015年以来，各地大力推行乡镇国土、建设、环保、安监等机构“四所合一”改革，计划将县级国土、住建、环保、安监等部门相关执法职能以委托形式交由其承担，市委市政府于今年7月份也印发了《贵港市全面推进乡镇“四所合一”改革指导方案》。如何让新机构发挥最大效能，依法依规开展安全监管执法和监督，是我们今后工作的一大重点。

一、基层安全监管的基本情况

以贵港全市为例，在没有推行乡镇“四所合一”之前，乡镇一级的安全监管工作主要是乡镇政府承担，日常的安全监管人员主要是以乡镇企办的1-2名同志兼职为主，没有配备专职安全监察人员，也没有行政执法权。一方面监管设备设施欠缺，监管手段落后，人员专业素质低，培训学习少，达不到基本的安全监管监察需要；一方面乡镇政府由于安监站平时不能随时掌握辖区内企业安全生产状况，为履行属地监管职责，每季度组织的安全生产大检查以及一些安全专项整治活动都动用了大量的人力资源，影响了其他中心工作。另外，隐患整治涉及资金投入和企业落实主体责任问题，往往由于资金短缺或企业不配合基层安全监管人员工作而得不到解决，一些安全隐患长期存在。

二、“四所合一”后基层安全监管面临的困境

“四所合一”机构改革是大势所趋，整合后有利于解决目前基层安全监管人员短缺问题，为当地政府节约了人力资源，有利于促进经济发展工作。但是，安全监管仍然存在较多的问题有待进一步协调解决。

（一）人力资源分配不均的问题仍会存在。人力资源整合后的资源分配需要科学地规划设计。“四所合一”涉及的国土、住建、环保、安监站（所）人员主要是以国土所人员为主，而如今农村矛盾和纠纷最集中的是土地问题，主要解决的机构也是国土部门。对于当前日趋严峻的“双违”问题、环保问题、安全问题，如果人员配置不到位，将对工作的执行效果有着直接的影响。而且，整合后对接上面四个部门，如何协调之间的关系，将直接影响到人力资源的分配。

（二）无执法权的问题将长期影响到监察人员日常安全监管工作，依法治安无法实现镇村覆盖。“法无授权不可为”，《安全生产法》等法律法规对乡镇一级安全执法监察以及行政许可并无授权。《行政处罚法》十九条规定，权力可以委托给管理公共事务的事业组织，这些人员的编制和身份问题一日没有解决，就一日没有执法的权力。而且，解决身份问题后，虽然县级安全监管可以将执法权下放，但由于是授权单位承担法律责任，往往会有担心权利下放后会出现乱罚款滥罚款以及以权谋私等现象，反而起了反作用，还不如不委托授权。如果不予授权，将很大程度上打击乡镇基层安全监管人员的积极性，监管效率低下。所以如何解决好执法权和执法能力的问题将是重中之重。

（三）基础薄弱问题仍需进一步解决。“基础不牢，地动山摇”。硬件方面，乡镇缺乏基本的安全生产检查和执法检测装备，缺乏科学手段监管，安监人员基本没有配备防护用品，自身安全都难以保障，何以谈安全监管？软件方面，基层安全监察人员专业安全管理知识严重欠缺，到企业检查只浮于表面，看看灭火器有没有过期之类的，发出的检查记录大部分为“没有发现安全隐患”，不提高人员专业素质，就没有起到乡镇一级的监管作用。另外，一些基层人员的责任心还要进一步提高，一些人发现问题不敢提出，怕事怕麻烦，不敢“亮剑”，甚至出现没有做完规定动作、监管不到位的情况。

三、推行“四所合一”机构改革后基层安全监管的几点建议

（一）进一步理顺基层安全监管体制，科学、合理分配人员。要统筹乡镇国土、建设、环保、安监职能分工，每一对应职能应有一名负责人，对应上级有关部门；工作分工不分家，涉及四大职能范围的事项都应兼顾；总结推广一些地方明确乡镇党委和政府安全生产工作职责以及拓展村居监管网络等经验做法，推动落实乡镇安全生产工作责任，国土建设环保安监所在当地乡镇党委政府统一领导下开展安全监管工作。

（二）加强基层安全监管队伍建设，提高安全监管人员履职能力。对机构设置、执法队伍建设等进行规范和指导，进一步规范安全监管机构和队伍建设；实行基层安全监管人员行政执法证和安全生产监察证制度，逐步规范安全监管人员的“进入关”，保证基层监管人员的专业素质；加强对基层安全监管人员的业务培训，并建立长期的安全生产业务培训机制，提高基层安全监管人员履职能力。

（三）推进安全生产科技转化，发挥科技对安全监管的支撑作用。按照中央关于“安全发展，实现可持续发展”的要求，推进安全科技研发和技术转化，切实为基层安全监管服务。一是深入推进贵港市安全生产综合监管信息平台向基层延伸，实现信息共享和实时监管；从防范重特大事故出发，在推广安全生产先进实用技术、加强安全基础研究、技术推广应用等方面加大力度，实现科技兴安；配备必要的安全监管监察设备到乡镇一级，提高科学化、规范化执法水平；积极培育安全生产中介服务机构和安全专家为基层安全监管服务，用政府购买服务的方式积极推动基层安全监管工作适应新常态。

（四）以制度促工作落实，建立健全基层安全监管工作长效机制。一是要深化行政审批改革，深入推行权力清单制度。“行政执法不等于行政处罚，行政处罚只是执法的一种手段。不能因为乡镇没有处罚权就说没有执法权，行政处罚法有一项重要的立法原则，是“教育与惩处相结合，以教育为主”。可以通过委托授权，弥补了原来县级机关鞭长莫及、管理滞后的不足，也有效地化解了乡镇一级权小责大、权责不一的矛盾，促进了职能转变，强化了基层公共管理和社会服务。权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，加大基层安全监管行政执法和责任追究力度。二是要建立基层安全监管监督机制。注重依靠和发挥地方政权机关的强制作用，保证安全执法行政处罚决定的落实；制定行之有效的监督管理制度，加大对基层安全监管队伍的监督管理，切实解决基层安全执法失之于宽、失之于软的问题，确保各项法律制度的贯彻实施；对于在基层安全监管机构和队伍建设中的一些好的经验和做法，要及时总结并加以推广，不断创新基层安全监管方式方法，增强安全监管效能。