浅析如何规范公共资源配置交易

3月21日召开的国务院廉政工作会议上，李克强明确要求规范公共资源配置交易。他说，要继续完善并切实用好全国公共资源交易平台，推进资源共享，推进交易程序、公告、结果等信息公开，推进交易电子化，推动有条件上网的公共资源开展网络交易。加强在线监管，推动资源交易“阳光”化运行。

其实，总理曾多次关注公共资源交易领域。2015年底，李克强在视察合肥公共资源交易中心时提出，“建设统一的交易平台不仅能提高效率、优化配置，还能让每一笔交易都晒在阳光下，促进公平竞争。”

总理频频致意公共资源配置交易，一方面，与我国公共资源交易规模庞大有关系，有统计显示，2014年，我国的公共资源交易额超20万亿元，占到全年国民生产总值的1/3左右。其中，仅政府采购就超过2万亿。来自财政部的数据，2015年全国政府采购规模为21070.5亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为12%和3.1%。如此规模的交易，无疑是一个巨大的市场。另一方面，这一领域也问题丛生。在全国严查党政干部等公职人员不良作风的高压下，公开招标活动已经逐步规范，但个别公开招标活动不公开、私下操作的腐败行为还在偶尔出现。一旦公共资源交易领域出现问题，往往侵犯的是广大人民群众的根本利益，也严重损害党的执政地位和政府的公信力。

如何规范公共资源配置交易？如何应对公共资源交易过程中的问题？这是值得所有人关注的课题。下面，笔者结合自身所从事的公共资源交易工作，谈一些看法。

一、公共资源交易中心成立的必要性

十多年前，公共资源交易领域，由行业主管部门建立的交易平台占据了绝对数量的份额，这些交易平台在各方面取得了令人瞩目的成就，也积累了丰富的管理经验，但不可回避的是，由行业建立的交易平台存在“资源部门化”、“一体操作，同体监督”、“暗箱操作”等弊端，同时也由于交易平台分散于不同的行业而存在管理的困难。

为此中央不断对建立公共资源交易中心作出重要指示。2007年中纪委要求各地建立统一的综合性招投标平台或公共资源交易中心；2009年中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组明确要求建立统一规范的公共资源交易体系；2011年国家两办下文明确各地要建立省、市、县、乡四级公共资源交易平台；2011年8月，我国首次以中央文件形式在《关于深化政务公开加强政府服务的意见》中提出，“建立统一规范的公共资源交易平台，推进公共资源交易统一集中管理，逐步扩展公共资源市场化配置的实施范围”。

成立公共资源交易中心意义重大：

（一）提高行政能力

建立公共资源交易中心，彻底改变长期以来存在于公共资源交易领域中的监管不力，暗箱操作等问题，让政府的公共权力在阳光下运行，不断提高政府工作的透明度和公信力，正是“建设阳光政府”理论的重要实践，也是“建设阳光政府”的内在要求。

（二）实现管办分离

建立公共资源交易中心，将各自为政的交易平台加以整合形成一个统一平台，构建统一、开放、透明、高效的公共资源交易服务平台，使各类公共资源交易活动“统一进场交易、统一进行管理、统一接受监督”，解决行业部门既当“裁判员”又当“运动员”的同体监督问题。

（三）优化市场环境

建立公共资源交易中心，是促进市场有序竞争、创造良好发展环境的重要举措，能最大限度地遏制各种不正当竞争，确保各方的合法权益，创造良好的发展环境。

（四）推动廉政建设

建立公共资源交易中心，加强对各类项目招投标活动的监管，从而保证项目建设顺利推进，真正实现“项目安全、资金安全、干部安全”的目标，是加强交易项目质量管理、预防和遏制腐败的重要环节。

二、公共资源交易领域存在的问题

在中央的高度重视和大力支持下，公共资源交易中心如雨后春笋般，在全国各地不断涌现出来。但中央虽明确要求各地建立公共资源交易平台，却没有规定统一的组建方案和规格要求，而且公共资源交易中心采取的是自下而上的建设模式，缺乏顶层设计，各地也都是摸着石头过河，加上思想认识的不同，组建的模式、规格、职能、定位互不统一。

（一）法律支撑不够 

1、政出多门，管理混乱 

例：《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》相互交叉。目前我国法律法规对公共资源交易管理还存在空白，现行法律法规中没有“公共资源交易”这个概念，更没有这方面的规范要求。

2、法律、法规和规章制度条款之间存在矛盾

如在《中华人民共和国招标投标法实施条例》中： 

第五条 设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。（与现实存在的县级公共资源交易中心的体制、编制有矛盾）  

第六十六条 招标人超过本条例规定的比例收限投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款。（增加具体操作的难度，存款利息好算难提，利息属于增值部分要投标人开具增值税发票。） 

第六章  法律责任规定了许多处罚，但缺乏执法主体或比较模糊，由谁去处罚。 

第三十五条 投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。（现实中，投标保证金一般由交易中心代收代退，这样的情况应当怎么办？）

各地的地方性政策法规中，虽然有许多补充，但也各有不足。

（二）市场主体失信 

近日来，西安地铁3号线问题电缆事件引起社会关注。据媒体报道，陕西奥凯电缆有限公司法人代表王志伟已经对奥凯公司以次充好、供应不合格电缆的行为供认不讳，并表示对自己的行为非常后悔，愿意接受法律制裁，向全市人民悔罪、道歉。目前，西安市政府已经责成市监察局、质监局、安监局、公安局组成联合调查组，将彻查奥凯公司参与西安地铁建设的所有项目，对每一道监管流程、每一个涉事人员都要依法依规严查，包括不合格电缆生产、有无违规招投标等情况。同时，彻查与奥凯公司有牵连的企业、政府职能部门和公职人员，有无合谋参与、权钱交易、利益输送等违规问题。西安市政府关于“彻查”的表态，是对公众的直接回应，值得期待。地铁项目招投标事项时隔不远，每一个环节、步骤也都有案可稽，调查起来应该不难。相信随着调查的深入，真相将清晰地呈现出来。

类似事件都在提醒我们，投标企业中存在恶意竞争、围标串标、挂靠借用资质骗取中标等违法违规问题。

（三）中介行为违规 

1、代理中的多重身份：与其代理项目投标人有隶属关系或者其他利害关系，为投标人提供其代理项目的投标咨询服务。 

2、采用行贿、压低代理费用、给予其他利益或者诋毁他人等不正当手段进行竞争。 

3、泄露与招投标活动相关的信息。 

4、编制的招标文件、标底或者工程控制造价严重失实。 

5、招标代理工作失误，严重影响其代理项目的公平竞争或者招标评标工作的顺利进行。 

6、擅自修改已经生效的招标代理文件。 

7、跨地区从工程招标代理活动或设立分支机构，未按规定办理备案手续。

（四）信用建设滞后

目前，因缺乏全面、客观、公开、动态反映投标人的要素资源、技术、管理、业绩、信誉等资格能力的统一信息服务系统，以致投标资格评审往往缺乏来自于市场反馈的真实可靠信息支撑，只能依赖投标申请人自己提供的资料以及资格评审人员的主观随意判断，从而常常失去应有的客观性、公平性和公正性；同时，因评审信息失实，导致投诉处理和调查核实增多，大大增加了投标资格评审的费用和时间。    

（五）监管职责不清

目前，招标投标因受政企关联、监督管理合一、招标监督与合同履行监督分离的体制现状制约以及行政调查处理的力量、方式、手段、信息来源的限制，对招标投标主体各种违法行为惩罚普遍比较软弱，削弱了行政监督的威慑力和约束力，从而导致投标资格审查中伪造虚假资格、业绩、信誉以及串标的现象屡禁不止。

三、应对之策 

（一）加强顶层设计  

经验证明，改革的位阶高、机构强、层级高，推进的力度自然大，推进的进度自然快，推进的效果自然好。 

按照“一委一办一中心”的基本要求，按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”要求，做到统一入场、统一规范(操作办法、信息公告、专家库建设统一)、统一制度和统一监管。

在纵深建设上，必须抓住精细化、信息化和文化三个方面。如利用电子信息技术，以数字认证与电子密钥在互联网上实现全程电子公共资源交易和监管，利用空间技术开展谈判或异地评审，或者通过电子系统所采用的技术标、商务标自动比对等手段，实现自动电子评审。

（二）建立诚信体系

现代完全市场经济的社会，市场主体必须是诚信的。但是目前我们诚信体系建立却是任重而道远。 

为贯彻国办发[2004]56号文件，促进招标投标信用体系建设，健全招标投标失信惩戒机制，规范招标投标当事人行为，国家发改委发布《关于印发〈招标投标违法行为记录公告暂行办法〉的通知》。 

住建部发布《关于进一步加强建筑市场监管工作的意见》。文件指出：建立完善建筑市场监管信息系统，加强信用信息的采集和录入，实现市场主体行为信息公开。并且强调：将继续完善全国建筑市场诚信信息平台，尽快出台注册执业人员不良行为记录基本标准，并建立信息报送通报制度；要逐步建立失信惩戒、守信激励制度，通过约谈、公示、公告等方式进行信用惩戒和社会监督，通报表彰诚实守信的企业和人员。

（三）加强监督管理 

1、市场建设 

①交易场所：办公室、开标室、评标室、服务大厅等。

②交易工具：电脑、打印机、投影仪等。 

③辅助工具，要求越来越高，内容越来越多。门禁系统、电子显示屏、场地监控、视音频评标室等，还要推行电子招标、远程评标、网上审批、企业不良行为上网公示，要建设好交易网站和交易业务信息系统。 

2、制度建设

针对公共资源交易市场建设、管理、运营、监督等方面存在的薄弱环节建章立制，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。 

①在适当时候，可以通过地方性法规等法制手段，制定公共资源交易管理办法，使之法律化。  

②可以建立“规范代理机构代理行为、规范委托人(招标采购人、产权转让或土地出让人)委托行为、规范交易中心交易行为、规范评审专家评审行为及规范行政监管部门行政管理行为”等五个主体规范。  

3、队伍建设 

①必须注重廉洁、职业道德、职业规范和职业技术。 

②主管部门、高校、行业和社会实践工作者是加快专业化发展的四大主要因素。  

4、强化行政监管。 

①严格行政执法，强化对市场主体、市场交易的动态监管，及时查处市场主体恶性竞争、围标串标、挂靠借用资质骗取中标等违法违规问题，为各类市场主体创造公平的发展环境。 

②有关招标投标行政监督管理部门负责对招标的合法性进行审查。有关行业行政主管部门负责对招标技术方案及相关标准的合法性、合理性进行审查。

③有关行业主管、监管部门要加强对公共资源交易的审批核准备案、交易过程、履约实施、行政执法、行政处罚等环节的监管，为公共资源交易活动提供优质高效的服务。 

（四）、规范市场行为  

1、完善评标专家库。一要严把入库关。入库专家要符合《评标专家和评标专家库管理暂行办法》规定，做好专家评标表现记录，并在专家库里体现出来，以便备查。二要建立共享专家库。建立跨地区的专家库一方面可以共享更多的资源，另一方面采购资金较大的项目可以通过实行专家异地交叉评标，更大程度上保持评标的客观公正性，消除某些项目因为评标专家少供应商向专家“公关”现象。

2、规范中介组织。一要增强中介组织的独立性。凡挂靠政府部门的市场中介组织必须全面脱钩，主管部门与市场中介组织不得发生任何利益关联，从而理顺政府—中介关系，避免错位和越位，维护中介组织的独立自主性，使中介组织真正成为独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构。二要强化中介组织的诚信意识。广泛开展中介业务、法律法规知识、信用意识的普及宣传，着力营造诚实守信的良好氛围。积极探索中介机构的信用评价制度，建立中介机构诚信记录动态发布机制和“黑名单”制度，对失信、失真、失公的中介机构和严重违法的中介机构和个人坚决实行市场清出和禁入。三要强化对中介腐败活动的监控。如构建联合执法监管机制，行政、工商、财政、审计、监察、金融等部门要会同行业协会等部门，不定期抽审中介组织出具的报告，及时发现打击中介组织参与寻租、贿赂、销赃等不法活动。 

（五）完善监督机制 

1、严格纪律监督。严格执行民主集中制，认真遵循党委和政府的议事规则和决策程序，防止个人或少数人擅自决定资源的交易；纪检监察部门要充分发挥职能作用，将公共资源交易改革纳入我县反腐败工作统一部署，强化对公共资源交易工作的纪律监督，事前严把招标方式关，事中严把操作程序关，事后严把诚信履约关，确保公共资源交易的公开公平公正。   

2、强化效能监督。通过定期开展民主评议行风活动、受理投诉、明察暗访等多种形式，及时发现和纠正吃拿卡要、推诿扯皮、敷衍塞责等不良作风，对在资源交易方面不按程序操作的，不论是何原因，也不论结果如何，其行为均应视为无效，有关人员均应承担相应的纪律或法律责任，实行日常性、经常性的监督检查，优化市场化运作效率。 

3、扩大社会监督。加强工程建设、产权转让、政府采购等重点领域和关键环节的信息发布，进一步丰富公开的形式和载体。充分利用网络媒体曝光、社会投诉受理、社会力量参与、信用记录等手段强化市场监管。此外，充分发挥行业自律组织的作用，形成行政监管、司法监管及其他方式监管与市场自律相结合的“多元化”监管模式，以及全社会参与的多层次、立体化的公共资源交易监管体系。